Michelle Demessine

Sénatrice du Nord

2 juillet 2012

Proposition de loi sur la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements

Les sénateurs communistes proposent de faire compenser par l’Etat les allocations individuelles de solidarité versées par les départements

Les allocations individuelles de solidarité, dont la plus ancienne, le revenu minimum d’insertion (devenu en 2008 le revenu de solidarité active) a été créée il y a une vingtaine d’années, constituent les fondements de la solidarité nationale et du système de protection sociale tels qu’ils ont été énoncés dans le programme du Conseil national de la résistance et repris dans le préambule de la Constitution de 1946 - intégré dans le préambule de la Constitution de 1958.

Le préambule de la Constitution de 1946 dispose, en effet, que « tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de sa situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence ». Le législateur a tiré les conséquences de ce droit à la protection sociale et à la sécurité matérielle dans notre société en créant un système cohérent d’allocations individuelles de solidarité.

Ces allocations constituent un droit voté par le Parlement auquel peut accéder : une personne âgée pour compenser la perte d’autonomie due à son âge - c’est l’allocation personnalisée d’autonomie - ; une personne qui ne touche plus suffisamment de revenus pour vivre dignement - c’est le revenu de solidarité active - ; une personne handicapée pour s’adapter à son environnement et adapter son cadre d’existence, de telle sorte que ses conditions de vie soient facilitées - c’est la prestation de compensation du handicap.

Chaque allocation individuelle de solidarité prend la forme d’une aide financière accordée sur le double fondement d’un droit établi nationalement et d’une évaluation individuelle et régulière de la situation de chaque bénéficiaire.

Depuis les lois de décentralisation du 2 mars 1982 et du 13 août 2004, la solidarité collective repose dans une large mesure sur les collectivités territoriales et en particulier sur les départements. En effet, la logique instaurée notamment par les lois du 2 mars 1982 et du 22 juillet 1983, confiant aux départements les compétences d’action sociale sur leur territoire, a été renforcée et élargie puisque ces derniers assurent aujourd’hui la mise en œuvre et la gestion des allocations individuelles de solidarité précitées. Les représentants de l’État, pour leur part, veillent au respect des droits définis par le Parlement et en particulier à l’égalité de tous devant l’accès à ces allocations, quelles que soient les inégalités de situation territoriale et les capacités financières des départements.

L’État, au nom de la solidarité nationale et du principe d’égalité, a conservé sa compétence générale de détermination des normes ainsi que de définition des conditions d’accès et des mécanismes de calcul de ces allocations. Les départements n’assurent pas de responsabilité particulière dans la détermination de ces règles. Pour permettre aux départements de financer ces dépenses, il a transféré aux départements des ressources selon des modalités très variables :

  • s’agissant du revenu minimum d’insertion (RMI), transféré en 2003, l’État a compensé ces dépenses selon leur coût historique à la date du transfert ;
  • s’agissant de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), cette dernière, créée en 2001, a été qualifiée de modification législative des conditions d’exercice d’une compétence transférée
  • la compétence d’aide sociale. Elle ne s’est ainsi pas accompagnée d’un droit à compensation mais d’un partage de financement entre l’État, la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) - établissement public de l’État créé en 2004 - et les départements ;
  • enfin, la création en 2005 de la prestation de compensation du handicap (PCH) ainsi que des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH), n’a pas donné lieu à l’établissement d’un droit à compensation des charges exposées par les départements mais à la mise en place de dispositifs de concours financiers versés par la CNSA aux départements.

Or, ces modes hétérogènes de financement s’avèrent aujourd’hui inadaptés à la nature même de ces allocations. En effet, alors même que la couverture maladie, les allocations familiales et les allocations de retraite sont financées par des ressources prélevées à l’échelon national dans le cadre de la loi de finances ou de la loi de financement de la Sécurité sociale, une partie de plus en plus importante du financement de l’APA, du RSA et de la PCH repose sur les finances départementales sans être identifiée juridiquement et budgétairement et demeure financée par une fiscalité en complète inadéquation par rapport à la nature et au rythme d’évolution de ces allocations de solidarité.

Ce financement incohérent d’une partie du système de solidarité national menace l’équilibre financier des départements qui ne seront pas en mesure d’assurer le financement de ces allocations à court terme et porte gravement atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Compte tenu du dynamisme de l’évolution de ces dépenses à la charge des départements - lié, soit à une conjoncture économique défavorable, soit au vieillissement de la population ou encore à une extension du champ du handicap reconnu par la société -, ces derniers risquent par surcroît de ne plus pouvoir assurer dans des conditions normales ces compétences (comme l’a souligné la Cour des Comptes dans son rapport d’octobre 2009 sur la décentralisation).

Dans ces conditions, conformément aux principes posés à l’article 72-2 de la Constitution et aux articles L. 1614-1-1 et suivants du code général des collectivités territoriales (CGCT), il convient, compte tenu du caractère propre de ces trois allocations individuelles de solidarité, de faire évoluer le mode de financement et de compensation des charges exposées par les départements au titre de la mise en œuvre de la solidarité nationale. S’il est logique que les départements soient responsables, y compris financièrement, des compétences qui leur sont véritablement transférées, ce principe ne peut valoir pour des compétences qui ne leur sont pas transférées dans la détermination de leurs règles d’attribution. Dans ce cas la responsabilité financière doit être liée à la responsabilité juridique, ce qui implique une compensation intégrale.

À cet égard, il importe de relever que le Conseil constitutionnel s’est d’ores et déjà prononcé sur cette problématique, certes encore peu explorée. Il a en effet, à la faveur de plusieurs décisions, formulé quatre exigences de principe s’agissant de compensations financières opérées à l’occasion de transferts.

La compensation doit ainsi être intégrale, concomitante, contrôlée par la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) et conforme à l’objectif d’autonomie financière des collectivités territoriales. S’agissant des allocations individuelles de solidarité en cause, ces exigences doivent être rapprochées avec l’esprit de l’article L. 1614-1-1 du CGCT, qui prévoit bien que les collectivités doivent disposer de ressources, de nature à leur permettre d’exercer ces compétences.

Aussi, pour résoudre la question de l’inadaptation du financement actuel de ces trois allocations - puisque celui-ci ne couvre plus la charge de l’exercice normal des compétences assurées par les départements au titre de ces allocations, la présente proposition de loi prévoit que l’État doit assurer la compensation de ces charges que les départements assument, en fait, pour son compte, après consultation de la commission consultative sur l’évaluation des charges et déterminée par la loi de finances selon les modalités habituelles (fiscalité ou dotations budgétaires). Étant précisé que les dispositifs de compensation retenus ne visent à la prise en charge par l’État que des seules charges qui pèsent sur les départements au titre des obligations qui leur sont imposées par la loi, à l’exception de toute mesure complémentaire que ces derniers auraient pu prendre en application du principe de libre administration.



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