Michelle Demessine

Sénatrice du Nord

15 juillet 2014

Intervention sur mon rapport sur les exonérations de cotisations sociales

La mission commune d’information sur la réalité de l’impact des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises n’a pas adopté le rapport que j’ai présenté le 15 juillet en tant que rapporteure de la mission. Vous trouverez, néanmoins ici mon intervention le présentant.

Mesdames, Messieurs,

La mission commune d’information sur la réalité de l’impact sur l’emploi des exonérations de cotisations sociales accordées aux entreprises s’est constituée le 11 mars dernier à la demande du groupe communiste, républicain et citoyen auquel j’appartiens. Il s’agissait, après les annonces du Président de la République de nouvelles baisses de cotisations pour les employeurs dans le cadre du Pacte de responsabilité et de solidarité, de nous interroger sur l’efficacité de cet outil de lutte contre le chômage dont le coût pour les finances publiques est considérable.

Pour contribuer à sa réflexion, la mission a souhaité entendre les ministres concernés – Monsieur François Rebsamen et Monsieur Michel Sapin -, les administrations, les partenaires sociaux, des économistes, les représentants d’instances de dialogue sur les questions de l’emploi et de la protection sociale et des observateurs. Elle a placé ses travaux dans une perspective européenne et internationale.

Nous avons travaillé dans un climat serein, entendu tous les points de vue et nous sommes forgés une opinion sur un sujet d’apparence technique mais qui est au cœur de nos prises de position politiques respectives sur les questions d’emploi, de protection sociale, voire de politique économique.

Permettez-moi de revenir brièvement sur l’historique des exonérations de cotisations patronales accordées aux entreprises.

La France est confrontée au chômage de masse depuis la fin des Trente Glorieuses. Ce phénomène qui fragilise considérablement la cohésion sociale de notre pays touche plus particulièrement les personnes vulnérables sur le marché du travail, notamment les jeunes, les seniors et les travailleurs les moins qualifiés. Au début des années 1990, devant les résultats décevants obtenus par les contrats aidés et les politiques de retrait du marché du travail (préretraites), les pouvoirs publics ont décidé de mettre en place, sur la recommandation du Commissariat général du plan, des exonérations de cotisations sociales patronales ciblées sur les bas salaires. Les experts du Plan considéraient en effet que le « coût du travail » des travailleurs les moins qualifiés était trop proche du « coût du travail » moyen et qu’il fallait le réduire pour lutter contre le chômage de ces travailleurs sans pour autant diminuer leur salaire net afin de maintenir leur pouvoir d’achat.

Une première vague d’exonérations, les exonérations « Balladur », puis « Juppé » ont donc entrepris une réduction des cotisations patronales au voisinage du Smic qui s’est poursuivie à la fin des années 1990 avec une seconde vague pour accompagner le passage du temps de travail à 35 heures puis s’est stabilisée au milieu des années 2000 avec la création des allègements Fillon, qui représentent 26 points au niveau du Smic et s’annulent à 1,6 Smic. Ces exonérations représentent aujourd’hui plus de 20 milliards d’euros.

Mon analyse, au terme de ces trois mois et demi de travaux, c’est que l’efficacité de cette politique en termes d’emploi n’est pas établie, qu’elle n’est pas dénuée d’effets indésirables et qu’elle a occulté d’autres priorités et d’autres enjeux.

Les évaluations, qu’elles émanent de l’administration ou de chercheurs, sont nombreuses. Macro-économiques, micro-économiques, intégrant ou non le financement budgétaire, elles ont en commun de s’intéresser le plus souvent à la première vague des allègements de cotisations, celle des allègements « Balladur » et « Juppé ».

Pour cette première vague, les résultats sont très différents, du simple au double, de 200 000 à 400 000 emplois, en fonction des méthodes retenues. C’est assez troublant.

Pour la période suivante, qui correspond à la mise en place des 35h, puis à la mise en place des allègements « Fillon », tous nos interlocuteurs ont été clairs : l’évaluation est impossible. J’observe que cela n’empêche pas certains d’avancer un chiffre : 800 000 emplois seraient détruits si nous supprimions les allègements.

L’audition du Directeur général de l’INSEE nous a appris comment cette estimation avait été retenue, au sein du Conseil d’orientation pour l’emploi, par extrapolation des chiffres de la première période : à dépense multipliée par deux, création d’emplois multipliée par deux. C’est plus que troublant et cela ne me paraît pas crédible.

L’honnêteté commande de dire que nous ne savons pas précisément combien d’emplois ont pu être créés, ni à quelle politique ils sont précisément imputables.

De surcroît, nous ne savons pas davantage si cette politique a permis de réelles créations d’emplois ou si elle subventionne des emplois existants qui seraient « sauvegardés ». De plus n’interviennent pratiquement jamais dans ces études les effets « bouclages économiques ». Ainsi comme vient de le rappeler Valérie Rabault , rapporteure du budget à l’AN, l’effet récessif des économies réalisés pour financer ces exonérations à grande échelle contribuent eux-mêmes par leur impact sur la croissance à détruire des emplois. Cet élément avait d’ailleurs été soulevé dans une audition : l’impact sur l’emploi des allégements est directement lié à son financement selon qu’il est financé par la dette ou par des économies budgétaires.

Comme nous l’ont montré les auditions, les politiques d’allègements de cotisations s’apparentent à une dévaluation et sont donc d’une part, des politiques de court terme et d’autre part, des politiques qui doivent être accompagnées. Or, elles ont non seulement perduré mais se sont amplifiées avec un effet qui va certainement en s’amenuisant, les entreprises ayant intégré cette baisse du coût du travail.

De plus, elles n’ont pas été accompagnées d’une politique volontariste de formation des moins qualifiés auxquels elles étaient pourtant destinées. Si nous avons bien observé une stabilisation de la part des non-qualifiés dans l’emploi total, cette stabilisation a été temporaire.

De toute évidence, les allègements n’ont pas suffi à enrayer la catastrophe du chômage de masse ni à éviter la dualité croissante du marché du travail. Cette politique était censée préserver notre modèle social mais nous avons des travailleurs pauvres, des travailleurs à temps très partiel, des salariés en contrats de très courte durée, des jeunes qui enchaînent des stages sans lendemain…sans accéder à l’emploi stable et au contrat à durée indéterminée.

Si je conserve quelques doutes sur l’efficacité de cette politique sur l’emploi, j’en ai beaucoup moins quant à ses effets indésirables.

Tout d’abord en dépit des promesses de préserver le modèle social, les allégements ont accéléré une réforme de fait, jamais décidée, jamais annoncée, du financement de la protection sociale. Financée à 80 % par des cotisations, notre protection sociale ne l’est plus aujourd’hui qu’à environ 60 %.

Ce n’est pas, pour moi, une simple question de flux financiers ou de « tuyauterie » selon l’expression consacrée. C’est une remise en cause profonde d’un principe fondateur selon laquelle une part du salaire est socialisée et redistribuée, de façon immédiate ou différée, sous forme de prestations.

Les allègements produisent un véritable conflit d’objectifs. Avec le Cice, nous en arrivons à alléger des cotisations d’accidents du travail qui sont pourtant directement liées aux sinistres intervenus dans l’entreprise, ruinant ainsi l’effet incitatif aux efforts de prévention. Sur les retraites, les messages sont brouillés : les cotisations augmentent mais les allègements aussi.

On m’objectera que les prestations maladie et famille sont devenues universelles et n’ont plus de lien direct avec l’exercice d’une activité salariée. Ce n’est pas totalement exact : les prestations familiales contribuent à l’équilibre vie privée/vie professionnelle. Quant aux prestations maladie, c’est bien plutôt la montée du chômage et de la précarité qui nous a conduits à les lier à un critère de résidence.

J’observe en outre que les recettes affectées à la sécurité sociale sont des recettes plus fragiles que les cotisations et plus sensibles à la conjoncture, ce qu’a bien illustré l’année 2013.

Avec des flux croisés et des compensations en cascade, Le financement de la protection sociale est devenu illisible.

Malgré le principe de compensation, les allègements de cotisations ont bien fragilisé la sécurité sociale, tant dans ses principes fondateurs que dans son financement. Je propose de restaurer le rôle premier des cotisations dans le financement de la protection sociale, de clarifier l’ensemble mais aussi de revoir le rôle respectif des partenaires sociaux et de l’Etat pour laisser un espace véritable à la gouvernance paritaire.

Avoir mis à mal le financement de la protection sociale n’est pas le seul reproche que je ferai aux allègements. Les auditions l’ont mis en évidence, cette politique a favorisé un mauvais positionnement de l’économie française.

Elle n’est ciblée ni sur les entreprises qui en ont le plus besoin, ni sur les secteurs les plus exposés à la concurrence. Bien au contraire, elle est une prime aux bas salaires et aux secteurs les plus abrités. De facto, comme nous l’avons constaté les allègements bénéficient aux petites entreprises et majoritairement aux secteurs des services où les salaires sont moins élevés. L’industrie ne bénéficie pratiquement pas des allègements alors que ce sont ces entreprises qui sont exposées à une concurrence internationale qui favorise le dumping social et environnemental.

Cette politique a probablement eu certains effets pervers. Compte-tenu du surcoût lié à la progressivité des cotisations, le risque de trappes à bas salaires ou à basses qualifications me semble bien réel et nous le vérifions dans la vie des salariés et des entreprises. Ce qui aussi est contre-productif au niveau des enjeux majeurs pour redynamiser notre économie, enjeux que sont haute qualification pour faire face aux défis technologiques en pleine mutation.

Je voudrais aussi souligner que cette course sans fin à la baisse des salaires alimente la déflation en Europe alors que nous avons besoin de croissance et de soutien à la consommation des ménages.

Enfin, il me semble que, focalisés depuis 20 ans sur la question du coût du travail, les pouvoirs publics ont négligé d’autres enjeux qui pénalisent aujourd’hui notre économie. Au service de ces enjeux de développement des entreprises, de promotion de l’emploi et des qualifications, je préconise une remise à plat des allègements de cotisations.

La baisse du coût du travail est devenue une fin en soi. Avec le Cice, elle n’a plus forcément l’emploi comme finalité, nos différentes auditions l’ont bien montré. Il s’agit maintenant de se concentrer sur la compétitivité … Mais avec la logique des exonérations.

Le Cice est une mesure à caractère fiscal, destinée à restaurer les marges des entreprises. Ceci m’amène à aborder un paramètre trop souvent négligé qui est celui du coût du capital. Il est vrai que l’investissement des entreprises a baissé de façon inquiétante sur la période récente et qu’elles rencontrent, pour certaines, des difficultés d’accès au crédit pour le développement de leurs projets.

La responsabilité en incombe t’elle au coût du travail ?

Si l’on regarde, parallèlement l’évolution des dividendes distribués, alors même que le taux de marge stagnait ou baissait, on peut aussi conclure que les entreprises, les plus grandes pressées par leurs actionnaires, et les plus petites pressées par leur donneurs d’ordres ont fait des choix défavorables à l’investissement.

Il me semble indispensable, dans le débat qui est le nôtre, de clarifier ce point. C’est pourquoi je soutiens la demande, portée par les forces syndicales, de création d’un indice du coût du capital et que je propose, pour inciter véritablement au réinvestissement des dividendes dans l’entreprise, de doubler le taux de la contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés au titre des bénéfices distribués.

Je pense aussi qu’il est indispensable, au service de la réindustrialisation de notre pays, de promouvoir des modes de financements alternatifs des entreprises qui tiennent également compte de leur politique en matière d’emploi et de développement des qualifications. C’est le sens de ma proposition sur la création d’un fonds de bonification des prêts aux entreprises. Le Gouvernement nous propose des stratégies de filières en matière industrielle. Je pense qu’il faut les conforter et surtout consolider leur financement.

Nous devons aussi promouvoir l’investissement dans les compétences.

L’enjeu de demain, c’est la qualification des salariés, qu’elle résulte de la formation initiale ou continue. Je propose d’investir massivement dans ce domaine, en particulier pour le développement d’un apprentissage conçu comme une véritable formation des jeunes avec un soutien public au logement et au transport des apprentis. Un dispositif qui ne laisse pas aux candidats apprentis seuls la recherche de l’entreprise.

En dernier lieu, je pense que nous n’avancerons pas dans les entreprises sans le développement d’un véritable dialogue social. Quand je dis « véritable », je parle d’un dialogue où les parties font jeu égal en termes d’information sur l‘environnement et d’une réelle participation à la stratégie de l’entreprise. Je pense qu’il serait intéressant de réfléchir avec les partenaires sociaux à l’opportunité de rassembler les différentes consultations au sein de l’entreprise sur la formation, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, les séniors… en une seule consultation globale qui aborderait ces différents sujets au regard de la stratégie de l’entreprise.

Il me semble aussi indispensable que sur l’ensemble des aides publiques, qu’il s’agisse des allègements, du Cice ou d’aides directes, les partenaires sociaux soient informés, d’une part, des montants reçus et, d’autre part, de l’usage que l’entreprise entend en faire ou qu’elle en a fait sur la période récente. Ceci permettrait d’identifier véritablement les effets en termes d’emploi des mesures prises par les pouvoirs publics et d’observer les contreparties à des soutiens qui sont aujourd’hui apportés sans conditions.

En conclusion, j’estime que le manque d’efficacité des allègements de cotisations en termes de créations d’emplois implique une remise à plat et la mise en place de véritables instruments de mesure du coût du travail comme du coût du capital afin de dégager d’autres voies pour mieux mobiliser l’argent public. Je rappelle que l’objectif de cette politique était l’emploi des moins qualifiés, je recommande d’investir massivement dans la qualification des salariés de notre pays et de faire disparaître progressivement ce palliatif. Je vous remercie de votre attention.



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